Poderia uma tempestade perfeita testar a integração europeia? • O blog de Berkeley

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Em co-autoria com Jarle Trondal, professora de política da Universidade de Agder e da Universidade de Oslo na Noruega, e Marianne Riddervold, professora de ciência política da Universidade de Innlandet e NUPI Noruega, pesquisadora sênior da Universidade de Berkeley

bandeira da união européiaComo as organizações tendem a planejar a partir de sua última crise, o que as crises anteriores sugerem sobre possíveis ações da União Européia (UE) no COVID-19? O COVID-19 representa uma tempestade perfeita de condições que tornam este momento histórico na integração europeia tão crucial para entender. Na última década, a UE enfrentou um número sem precedentes de desafios em várias frentes – crise financeira, crise migratória, crise de política externa (por exemplo, Crimeia), desintegração (Brexit) e crise de legitimidade (populismo). COVID-19 adiciona à lista. Esta crise faz com que a UE integre mais, menos ou a empurre para a diferenciação?

Desde a sua criação, o projeto de integração da UE tem sido caracterizado por uma mistura de mudanças incrementais e surtos de integração que geralmente seguem grandes crises. Compreender as crises da UE e a resposta da UE é, portanto, essencial para entender também a UE de maneira mais geral. Neste contexto, nossa próxima Manual sobre a crise da UE explora de forma abrangente as respostas institucionais e políticas da UE à crise. Além disso, nossa análise visa generalizar o conhecimento empírico e conceitual sobre como a UE responde à crise e quais previsões resultantes podem ser feitas sobre os desenvolvimentos futuros da UE.

No geral, o volume conclui que a UE tem sido surpreendentemente resistente diante de crises devido à sua capacidade de adaptar e absorver e, se necessário, mudar. Por sua vez, isso sugere que a UE atingiu um estágio em seu desenvolvimento, onde parece suficientemente consolidada para se adaptar e lidar com situações de crise múltiplas e simultâneas. Embora exigentes, as crises não podem mais desafiar o núcleo ou o caráter fundamental da UE. Com base nessas lições, o COVID-19 não deve ser exceção a longo prazo.

Sem dúvida, a UE reagiu lentamente ao COVID-19. Mesmo na região escandinava de outra forma estreitamente conectada em rede, os países divergiram em suas respostas, com a Noruega e a Dinamarca bloqueando muito mais que a Suécia. A coordenação em toda a UE tem sido ainda mais fraca e em ritmos diferentes. A variação parece refletir o tempo, como quando o vírus chamou a atenção dos formuladores de políticas de cada país. Diferentes tradições governamentais em cada estado, bem como competências e capacidades administrativas fracas no nível da UE em pandemias também tiveram um papel importante. No entanto, a longo prazo, nossos estudos anteriores sugerem que a UE provavelmente irá atrapalhar essa crise, como aconteceu no passado.

Três cenários

O primeiro desafio que as organizações públicas enfrentam diante da crise é se estabilizar ou mudar ou combinar estabilidade e mudança. Os limites do design organizacional, no entanto, geralmente impedem as organizações públicas de responderem racionalmente a crises. É provável que os designers organizacionais enfrentem a miopia associada a curtos horizontes temporais. Além disso, os limites para o design podem ser maiores em ordens organizacionais complexas como a UE.

Cenário 1: Quebrando

Um primeiro cenário sugere amplamente que a UE se desfaz diante do COVID-19, em grande parte devido à falta de vontade dos Estados membros de lidar coletivamente com grandes riscos. Assim, seria de esperar que a UE fosse frágil diante da crise: somente na medida em que os Estados membros percebam que a integração ou a cooperação é do seu interesse, eles buscarão soluções comuns. Eles esperariam que os Estados membros estivessem mais preocupados em garantir seus próprios interesses, fronteiras e bem-estar dos cidadãos, o que limitaria sua capacidade de alcançar políticas comuns ou delegar autoridade e capacidade às instituições da UE.

Cenário 2: Avançando

Um segundo cenário sugere que o COVID-19 provavelmente desencadeará mais integração para enfrentar desafios comuns, levando a inovações políticas e a delegação de novas capacidades às instituições da UE em novos campos de política. Esse cenário baseia-se na ideia de que a crise pode funcionar como uma janela de oportunidade em situações instáveis ​​e para organizações sub institucionalizadas.

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Existem várias maneiras pelas quais a crise pode levar a essa inovação institucional e política: Primeiro, a crise pode envolver um questionamento fundamental de acordos de governança preexistentes e crenças há muito acalentadas nas soluções existentes e causar uma busca institucional fundamental da alma. Segundo, a crise pode produzir conjunturas críticas que geram janelas de oportunidade para mudanças políticas significativas e novas soluções organizacionais. Terceiro, a crise pode desencadear um colapso institucional e criar estruturas de oportunidades para a criação de novos arranjos. A crise pode, assim, estimular o surgimento de políticas e instituições inteiramente novas. Exemplos recentes incluem o surgimento de agências de vigilância financeira da UE, a estruturação da união bancária da UE e a união energética europeia emergente.

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Cenário 3: Confundindo

Um cenário final, e muito provável, sugere que a UE provavelmente atrapalhará o COVID-19 por meio de respostas incrementais e dependentes do caminho que se baseiam em soluções pré-existentes: portanto, é provável que a crise reforce soluções organizacionais e disposições governamentais conhecidas. Veríamos poucos efeitos profundos na integração da UE. A UE é assim vista como um aprendiz experiencial que baseia as escolhas futuras em experiências passadas. Quando o tempo é escasso, os tomadores de decisão tendem a replicar soluções que foram percebidas como sucessos no passado.
A UE pode atrapalhar as crises através de processos de dependência de trajetória: pressupõe basicamente que as mudanças institucionais dependem e estão presas a formatos institucionais preexistentes e, portanto, profundamente estáveis ​​e sustentáveis. Esse argumento, no entanto, também pressupõe que as organizações que enfrentam crises possam improvisar de maneira adaptativa. Esse cenário enfatiza a capacidade da UE de combinar instituições existentes e novas inovações institucionais de maneira criativa ou improvisada, construindo compromissos pragmáticos no caminho.

Lições aprendidas

Como uma observação abrangente, as instituições da UE reagiram a crises anteriores, principalmente confundindo-se com formas familiares de governar e introduzindo mudanças incrementais, e, em alguns casos, também avançando com novos arranjos institucionais. Ao contrário do que se esperaria se a UE estivesse em colapso sob o peso das crises, dificilmente encontramos evidências de quebras institucionais ou mesmo de pequenas reduções no papel das instituições da UE – vis-à-vis outras instituições da UE ou vis-à-vis instituições dos estados membros.

Pelo contrário, as instituições da UE provaram ser relativamente resilientes e capazes de lidar com as crises recorrendo às ferramentas e estruturas já estabelecidas ou desenvolvendo novas ferramentas. De qualquer forma, as crises tendem a fortalecer a governança especializada e o domínio dos conhecedores da UE: todas as instituições executivas – a Comissão, as agências da UE e o Banco Central Europeu – ganharam mais influência como consequência de crises anteriores. De qualquer forma, dado o papel de especialistas, este é um desenvolvimento que esperaríamos ver especificamente na resposta de longo prazo da UE ao COVID-19 e em sua preparação para lidar com futuras crises na saúde.

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No geral, a UE parece funcionalmente qualificada para lidar com crises. Tem a capacidade necessária para lidar com as crises e, às vezes, para resolvê-las. Em vez de fracassar, a UE tem em grande medida adaptada e, em alguns casos, desenvolvida novas políticas. Assim, em termos funcionais, é improvável que crises como a COVID-19 desafiem a existência e a natureza fundamentais da UE. Pelo contrário, embora tenhamos recebido uma resposta fraca do COVID-19 da UE, a UE já começou a procurar maneiras de atrapalhar essa crise.

No entanto, os recursos funcionais para prevenção de riscos e tratamento de crises podem ter consequências além do pretendido. Uma resposta bem-sucedida a crises a curto prazo pode causar problemas a longo prazo ou entre instituições e domínios de políticas. Um dilema é aparente: mesmo que a UE pareça capaz de lidar funcionalmente com crises, que problemas não intencionais podem ser produzidos? Avançar – como na integração econômica da UE – pode ter consequências não intencionais para a ruptura dos modos democráticos de governança no longo prazo.

Soluções tecnocráticas e funcionais para crises no nível da UE – como a criação de agências da UE – podem, por exemplo, levar a dissidência popular e desconfiança na democracia e no Estado de direito, como é o caso da recente tentativa do presidente húngaro Viktor Orban de governar por decreto como parte de uma resposta nacional ao COVID-19. As soluções para a crise podem, assim, levar à mobilização popular para avançar ou desmoronar.

Para mais informações, consulte as próximas publicações dos autores. Manual de Crise da União Europeia (Palgrave Macmillan 2020)

Este artigo foi originalmente publicado no blog da London School of Economics and Political Science.

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